Ponente
Descripción
La política habitacional paraguaya se ha caracterizado por su debilidad para responder a las problemáticas que le atañen, a excepción de los programas de relocalización. Por esto, en un contexto de emergencia climática, los desafíos frente a la sustentabilidad urbana son enormes. Esta investigación busca identificar las oportunidades para contribuir al desarrollo urbano sustentable de Encarnación, a través de las políticas de vivienda social del MUVH. Mediante una metodología cualitativa se describe: por un lado, el escenario de la sustentabilidad urbana tomando la propuesta del Plan Encarnación Más; y por el otro, se explora en las políticas habitacionales del MUVH, a través del análisis de documentos y entrevistas a agentes clave. Esta investigación evidencia que el MUVH requiere de una reingeniería institucional, ya que el modelo que promueve –de ciudad extendida y de baja densidad– es obsoleto para enfrentar los retos de las urbes paraguayas; mientras que Encarnación enfrenta desafíos respecto a los acuerdos políticos necesarios para la planificación del desarrollo urbano, así como la perentoria necesidad de articulación multinivel del gobierno, para acelerar y guiar las transformaciones territoriales hacia modelos que beneficien al interés colectivo. La investigación aporta a la relevancia del pilar institucional para el desarrollo de modelos urbanos más sustentables; aporta al conocimiento de las políticas habitacionales paraguayas; y entrega amplias posibilidades para que Encarnación se posicione como referente urbano nacional, buscando la mejora continua de la calidad de vida de la población y garantizando el acceso al derecho a la ciudad para todas y todos.
Metodología
Se utilizó un enfoque deductivo y una estrategia metodológica cualitativa, con una perspectiva pos positivista, la investigación es de tipo no experimental transversal exploratoria-descriptiva.
Se buscó identificar políticas habitacionales del MUVH que podrían contribuir a la sustentabilidad urbana en Encarnación; para luego, analizar el funcionamiento de estas políticas habitacionales, con el apoyo en el análisis de contenido de documentos y entrevistas a agentes clave. Considerando la disponibilidad de información, se hace una aproximación descriptiva de la sustentabilidad urbana en Encarnación y una exploratoria, para las políticas habitacionales del MUVH. Descriptiva debido a que se consideran los supuestos establecidos en investigaciones previas (Plan Encarnación Más), lo que se contrasta con las entrevistas a agentes clave. Y, por otra parte, exploratoria ya que no se conocen antecedentes de investigación en esta línea que consideren todas las políticas, programas y proyectos vigentes; el estudio se basa en explorar lo existente tomando como base documentos de uso público, documentos solicitados por Ley de Transparencia y entrevistas a agentes clave.
Se tomó como objeto de estudio al municipio de Encarnación y como unidad de análisis las áraes urbanas y suburbanas; porque es ahí donde se enfrentan las luchas de poder más intensas, así como también allí se territorializa la capacidad de la ciudad para regenerarse debido a su óptimo nivel de servicios y equipamientos urbanos, evitando la extensión de la mancha urbana.
Las técnicas de recolección de documentos fueron a través de fichas, y de fuentes secundarias como lo son: leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, entre otros documentos oficiales nacionales e internacionales. También, como fuente primaria, se realizaron nueve entrevistas semiestructuradas a informantes claves. Las fuentes de información fueron: el MUVH, la STP, el Ministerio de Hacienda, el BID, Universidad Nacional de Asunción, Universidad Católica de Itapúa y Municipalidad de Encarnación.
El procesamiento de los datos, tanto los que provienen de las entrevistas y de la revisión de documentos, se realizó a través de codificación abierta. Con esto, se buscó desglosar los datos en segmentos para poder interpretarlos.
Introducción
Las ciudades paraguayas han sido construidas con la ausencia del Estado en la problemática, y las insuficientes intervenciones estatales se caracterizan por su visión reduccionista. La aparición del programa FONAVIS ha permitido responder a estas necesidades ignoradas, como también lo ha hecho la política de relocalización masiva.
Estos modelos se caracterizan por contribuir a la extensión de la mancha urbana, construyendo conjuntos en áreas periféricas, con precios de tierra accesibles pero con servicios y atributos urbanos deficitarios. Esto implica altos costos por infraestructura y equipamiento, aumento de traslados y gastos familiares, separación de redes familiares y de cobijo, entre otros.
Considerando los desafíos globales asociados al cambio climático, el rol de las ciudades es fundamental. En ese sentido, se destaca la transformación urbana territorial de Encarnación, los costos socioambientales asociados y lo propuesto en el Plan Encarnación Más. Y también, la característica de los modelos de intervención pública, concentrados en unidades habitacionales sin relación con la ciudad y las consecuencias socioterritoriales que implica.
En este contexto, se hace relevante describir los supuestos de la sustentabilidad urbana de Encarnación; para indagar en el funcionamiento de la política habitacional, y así identificar oportunidades de incorporar la vivienda social como factor de densificación.
Objetivo
Contribuir al desarrollo urbano sustentable de la ciudad de Encarnación, por medio de las políticas habitacionales del MUVH que permitan la densificación a través de vivienda social.
OE1: Identificar las políticas de vivienda social del MUVH, período 2018-2020, que podrían contribuir a la densificación y sustentabilidad urbana en Encarnación.
OE2: Analizar el funcionamiento de estas políticas habitacionales identificadas.
OE3: Incorporar a la vivienda social como factor de densificación en áreas urbanas consolidadas de Encarnación.
Resultados
OE1: El panorama de las políticas del MUVH es reducido, evidenciando debilidades institucionales, lo que se hace relevante en el contexto americano respecto a la sustentabilidad (Blanco Moya, 2015; y otros). En cuanto a planes nacionales, no hay alguno vigente y hasta la fecha, no se ha elaborado un próximo Plan Nacional. Por otro lado, la PNVH a pesar de reunir todas las características de un instrumento que podría guiar las acciones del MUVH hacia intervenciones más sustentables, no cuenta con decreto de Poder Ejecutivo que la eleve al nivel de política pública; en línea con el contexto regional de vacío en términos políticos y regulatorios (Siclari Bravo, 2017). Respecto a propuestas urbanas, son apenas experiencias piloto y sin fuente de financiamiento continua, dependen de voluntad política de la autoridad y de donaciones o préstamos de agencias multilaterales; coincidente con el contexto latinoamericano y la incapacidad de autofinanciamiento (Siclari Bravo, 2017). Finalmente, en cuanto a programas habitacionales, la estructura programática es la misma de la SENAVITAT, a pesar de que ya hayan pasado años de la creación del MUVH; de los vigentes 10 programas, 2 se descontinuaron en 2021, de los restantes 8, solamente 3 podrían contribuir a la densificación y sustentabilidad urbana de Encarnación.
OE2: Encarnación se enfrenta a retos por la desregulación, transformación de suelo rural a urbano y segregación socioterritorial, coincidente con la tendencia latinoamericana (BID, 2014); en el mejor contexto urbano del país. Por su parte, el MUVH, a pesar de las transformaciones institucionales, no ha podido hacer frente a los desafíos de la sustentabilidad urbana; se mantiene el modelo estatal de desarrollo habitacional de baja densidad en extensión, con todos sus impactos asociados (Vázquez, 2013). A pesar de esto, los siguientes programas podrían generar propuestas urbanas y suburbanas con densidad habitacional en Encarnación: (1) programa de Créditos donde el MUVH aprueba líneas de crédito para subsidiar la construcción o compra, a través de cooperativas, asociaciones y otros; (2) programa Viviendas Económicas, donde el MUVH construye y entrega, también con líneas de crédito con tasas de interés más bajas, plazos cómodos y cuotas fijas y accesibles; y (3) programa FONAVIS, con subsidio al mejoramiento, compra o construcción, de forma individual o a través de grupos, donde según el nivel de los beneficiarios pueden existir al menos dos componentes: ahorro y subsidio, y un tercero, el crédito, para familias con ingresos medios.
OE3: El Plan Encarnación Más genera múltiples escenarios que favorecen la densificación, tomando como una oportunidad el impacto negativo de la política de relocalización habitacional de la EBY (Brites, 2012, 2015), e identificando tres áreas prioritarias de intervención que cubrirían la demanda de vivienda en los próximos 20 años. Primeramente, respecto a la pertinencia económica de los programas identificados con el nivel socioeconómico de la población, se encuentra que el 38,1% de los residentes urbanos pertenece a nivel medio y 44,3% al nivel alto, con tendencia de segregación socioterritorial; mientras que el programa de Créditos está dirigido a los niveles medio y alto, el programa de Viviendas Económicas al sector medio, y FONAVIS al sector medio y bajo. Y, por otro lado, respecto a la pertinencia técnica, se identifica que en (1) “áreas a consolidar” se podría densificar a través del FONAVIS, en (2) “áreas de desarrollo”, los programas de Crédito y Viviendas Económicas podrían contribuir al completamiento y densificación del tejido, y en (3) “áreas de nuevos asentamientos” y los seis subsectores, incluyen desarrollo habitacional con incorporación de cuota de VS, se podrían trabajar en Planes Parciales de Desarrollo con los programas de Crédito y Viviendas Económicas.
Conclusión
El MUVH cuenta con una estructura institucional obsoleta para abarcar sus nuevas competencias, y poder enfrentar los desafíos urbanos con perspectiva de sustentabilidad. Por su parte, Encarnación se enfrenta a desafíos relacionados a acuerdos políticos para la planificación del desarrollo urbano.
Tres son los programas podrían contribuir a la densificación urbana en el interior: Créditos, Viviendas Económicas y FONAVIS. Y en Encarnación, tomando como base lo propuesto en el Plan Encarnación Más, estas políticas podrían aplicarse en tres áreas y con esto se cubriría la demanda habitacional de 20 años.
Es perentorio trabajar en la coordinación de gobiernos local-central, para guiar las transformaciones territoriales hacia modelos que beneficien al interés colectivo. Ya que la política pública es reactiva, respondiendo a intereses que no están relacionados a demandas y necesidades de la población, sino más bien orientadas al mercado. Y esto tiene costos elevados para la población y el medioambiente.
Encarnación se posiciona como un territorio de oportunidades, pudiendo convertirse en una ciudad sustentable, que promueve el desarrollo de actividades en espacios urbanos consolidados y mixtos. Convirtiéndose en referencia para otras urbes, buscando la mejora continua de la calidad de vida y garantizando el acceso al derecho a la ciudad.
| Area | Ciencias Sociales y Humanidades |
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